Café de las ciudades

Vivienda social y suelo urbano en la Argentina de hoy
Conflictos y posibilidades. Por José Luis Basualdo
N. de la R.: Esta nota fue realizada tomando como base la exposición "La difícil relación de los Institutos Provinciales de Vivienda con la tierra - Apuntes para el armado de una agenda", realizada el día 12/12/06 en el marco del Seminario "Manejo de suelo urbano para la vivienda social en la Argentina", desarrollado del 11 al 13 de Diciembre en la Ciudad de Buenos Aires, organizado por el Consejo Nacional de la Vivienda y patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy. Las fotografías que ilustran la nota corresponden a viviendas sociales realizadas en la ciudad de Corrientes, Argentina.

Vivienda financiada con un crédito del INVICO a través del programa Lote Propio, en terreno del beneficiario
1- Introducción
Este trabajo intentará explorar la relación que se ha establecido entre el suelo urbano -mejor dicho, entre los propietarios de ese bien- y los conformadores del espacio de las ciudades. Entre los principales actores que llevan a cargo esta construcción se debe dar un lugar preferencial a los organismos encargados de ejecutar el sistema estatal de provisión de vivienda social (Institutos Provinciales, Direcciones, Servicios, etc.), ya que estos son los mayores responsables de la expansión de las ciudades a través de la construcción de barrios de viviendas, y también de la regularización o urbanización de algunas de las villas y asentamientos. Pero esta responsabilidad en la construcción de las ciudades es compartida con otros actores sociales: los concesionarios de servicios públicos, los gobiernos locales, las empresas estatales de servicios, por citar solo algunos.
Postulamos que la problemática del suelo urbano se instala como problema central en la agenda pública en los últimos tres años, a partir del incremento de la obra pública; para esto trazaremos una breve reseña de los cambios sufridos por el Sistema del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI de ahora en adelante) desde la década del 90 a nuestros días. Posteriormente apuntaremos algunas cuestiones que consideramos necesarias para elaborar una agenda que contemple la cuestión del suelo; utilizaremos como insumos los aspectos más sobresalientes de esa problemática obtenidos durante los Talleres Regionales "Incorporación del Desarrollo Urbano en la implementación de los Programas Federales de vivienda", realizados entre Septiembre y Noviembre del año 2006 (implementados por la Dirección Nacional de Desarrollo Urbano de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ,con la participación de as áreas de Planeamiento de los Institutos Provinciales de Vivienda y las Unidades Ejecutoras del Programa de mejoramiento de Barrios, PROMEBA) en varios puntos del país, ya que consideramos a esta serie de encuentros como un punto de inflexión en la forma de ejecutar políticas de vivienda social.
Creemos que la elaboración de esta agenda es un paso ineludible para salvar -aunque sea en parte- la tensión que existe entre los organismos de vivienda social y los demás actores que conforman el espacio urbano de nuestras ciudades.

Monobloques del Barrio 1000 viviendas; inaugurado en 1978 y en franco proceso de decadencia
2- Los cambios en el sistema, de los ‘90 a nuestros días
Son profundas las transformaciones que sufre la sociedad toda en esta década, marcada a fuego por el imaginario neoliberal; la fuga del Estado de gran parte de sus obligaciones, la política entendida como mero ejercicio del pragmatismo, la concentración de la riqueza en unos pocos, la mutación conceptual de ciudadano a consumidor y el desarme de la mayor parte de las instituciones constituyentes del alicaído Estado de Bienestar son solo algunos de los rasgos de la Argentina de los años noventa, que marcan lo que algunos autores definen como la transformación de la matriz socio política (en Repetto, Fabián, 2001, Gestión publica y desarrollo social en los noventa - Las trayectorias de Argentina y Chile, Buenos Aires, Prometeo Libros, encontramos como definición "…el abandono de la matriz socio política estado céntrica…"). El sistema estatal de provisión de vivienda social -más conocido como el FONAVI- no escapa a estos cambios, de los que se pueden citar como los más relevantes a los siguientes:
2.1.- En lo conceptual: bien sabemos el poder de prefigurar la realidad que tiene un discurso convincente que logra instalarse en la sociedad. En el marco de la implementación de una nueva matriz política, se van permeando nuevos conceptos en la discusión sobre la cuestión de la vivienda; en Cuenya encontramos que los términos enabling y partnership ("…enabling hace referencia a la necesidad de suministrar un marco legislativo, institucional y financiero, en el cual los emprendimientos del sector privado, de las organizaciones sociales y de los individuos puedan desarrollar efectivamente el sector de la vivienda…", "…partnership, por su parte, alude a la creación de nuevos escenarios de gestión que permitan aunar la acción de los gobiernos, especialmente los locales , con las iniciativas del sector empresarial y las de la sociedad civil") se empiezan a filtrar en los escenarios de implementación de políticas de vivienda. Esto se traduce en dos tendencias, una hegemónica y otra marginal. "…la primera esta representada por un nuevo modelo de política de vivienda que ha comenzado a imponerse en la mayor parte de los países en desarrollo y que apuesta fuerte a que los mercados funcionen"; hasta aquí la primera tendencia, la segunda de ellas "…está representada por el conjunto de experiencias alternativas que, especialmente varios gobiernos locales, ponen en marcha en varias ciudades…Dentro de este grupo se incluyen los programas de regularización de loteos… los de regularización fundiaria…los de urbanización de asentamientos irregulares…" (postulamos que esta tendencia es la pata sectorial de lo que Repetto, 2001, llama la "estrategia acotada" de la Argentina en materia de políticas sociales y que se basa en la "…expansión desarticulada de programas focalizados…"). "Estos programas usualmente son tangenciales dentro de las agendas públicas y usualmente nunca superan el nivel de experiencias piloto…" (Cuenya, Beatriz, 2000, Cambios, logros y conflictos en la política de vivienda en Argentina hacia fines del siglo XX; versión corregida del trabajo presentado en el Seminario Internacional Gestión Local y Políticas Habitacionales, organizado por la Maestría en Hábitat y Vivienda de la UNMdP el 18-y 19 de Noviembre de 1999, Rosario). Esto coincide con lo postulado por Ignasi de Solá y Morales (Solá y Morales, Ignasi de, 1996, "Presente y futuros. La arquitectura de las ciudades", Barcelona, en Recopilación de ensayos del Congreso Internacional de la UIA de Barcelona, España) cuando en 1996 postulaba como algunas de las principales tendencias a nivel mundial en materia de vivienda a la mercantilización de la totalidad o partes de la vivienda y a la supervivencia de experiencias alternativas de intervención, como un gesto de lo que es políticamente correcto. En resumen, la década de 1990 estuvo signada por una fenomenal embestida del mercado contra el sistema de provisión de vivienda popular, para poder apropiarse de los cada vez más menguados recursos del fondo; la supervivencia del mismo solo puede explicarse por la confluencia de intereses entre la burocracia del sistema y las empresas medianas y pequeñas de todo el país, que devino en una suerte de alianza estratégica implícita (parafraseando a Borges "…no nos une el amor sino el espanto, será por eso que la quiero tanto…"). Ambas facciones pelearon por sus intereses, la eventual derrota implicaba la virtual desaparición de ambos a manos de las grandes empresas de construcción. Del mismo modo, y simétrica a esta tendencia de desarme del sistema universal de provisión de vivienda (si bien el FONAVI fue uno de los más claros exponentes del Estado de Bienestar, debe decirse que nunca llegó a fructificar como un sistema universal, y en esto es coherente con quienes definen como Estados de Bienestar incompletos o inconclusos a las experiencia latinoamericanas) florecieron durante ese período los programas focalizados, las más de las veces pre-formateados por organismos externos que ataban la aprobación de los créditos a la aplicación de esta forma de intervenir en el territorio.
2.2.- En lo institucional: los cambios en la forma de implementación del Fondo Nacional de la Vivienda (el FONAVI se conforma en los ´90 con un impuesto sobre los combustibles, tiene como objetivo la construcción de VIS en todo el territorio de la república y los órganos de aplicación son los institutos provinciales de vivienda), los más importantes son:
a) mediante Ley 24.130 de Agosto de 1992 e "…instrumenta la descentralización de los recursos (del FONAVI) hacia las provincias, que posteriormente es concretado por el Pacto Fiscal de agosto de 1992…", Rodulfo, 2003. Desde la implementación del FONAVI (año 1976, 1978 en el caso de la provincia de Corrientes) hasta agosto de 1992 se implementó un mecanismo fuertemente centralizado. Si bien las viviendas se licitaban en lo Institutos Provinciales y también se inspeccionaban, la aprobación de las carpetas técnicas y el libramiento de los fondos de cada certificado de obra se realizaba en la Secretaría de Vivienda de la Nación. A partir de la Ley 24.130 se delegan estas funciones en los IPV y la Secretaría se reserva el rol de auditoría.
b) Otro hito que marca un cambio es cuando "… en marzo de 1995 se crea por Ley 24.464 el Sistema Federal de Vivienda, que establece una nueva estructura organizativa del sector habitacional con carácter federal manteniendo como población destinataria el sector social con recursos insuficientes, tal como lo indica la Ley 21.581 (del año 1976, de creación del FONAVI)…", Rodulfo, 2003. El Sistema Federal de Vivienda se integra con los organismos ejecutores provinciales (que mantienen su rol de administradores y ejecutores) y un Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), el que desempeña funciones de planificación y evaluación de resultados y se integra con un representante del Poder Ejecutivo Nacional (función desempeñada habitualmente por el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda) y un representante por cada una de las jurisdicciones provinciales. Esto se tradujo en una descentralización la política de vivienda, ya que no solo quedó a cargo de las provincias la administración de los recursos que coparticipa el FONAVI a cada una de las jurisdicciones, sino que transfiere a estas gran parte de la decisión de cómo utilizar los mismos. Pero esta cesión de poder tuvo mucho de barrer los problemas afuera de la habitación; la última década del siglo pasado vio languidecer las transferencias de recursos desde la Nación a las provincias por cambios en la base imponible del impuesto. La combinación de recursos menguantes con el entorno inflacionario propio de la segunda mitad de la década fue un cóctel que atentó contra la capacidad concreta de acción de los organismos de cada jurisdicción.
2.3.- En lo económico: este desguace al que nos referíamos se tradujo en la retirada del Estado de las áreas más rentables de la economía a favor del capital privado. Venta de activos subutilizados, concesión de servicios públicos o creación de nuevas áreas de oportunidad, fueron las estrategias más utilizadas en aras de "aligerar" a un Estado que se comienza a probar las ropas de facilitador de la economía.
Otro aspecto de este cambio de rol se verifica en la reforma del mercado, esta transformación se manifestó de varias formas:
a) "…La previsibilidad de las decisiones financieras en sus efectos se expresó en el vertiginosos crecimiento de la oferta de crédito hipotecario en el mercado privado, favoreciendo a los grupos de ingresos medios insertos en el nuevo escenario económico…" (Rodulfo, María Beatriz (2003), La situación habitacional y las políticas publicas, Buenos Aires, versión preliminar - mimeo).
b) "…La reorganización del BHN (Banco Hipotecario Nacional), que se transformó primero en banco mayorista y luego en Sociedad Anónima privatizada…", Cuenya, 2000. Perdiéndose de esta manera una herramienta financiera formidable para la aplicación de políticas de vivienda y hábitat destinadas a los sectores medios.
c) "… La promoción del sector privado mediante la constitución de un mercado de títulos inmobiliarios a largo plazo a través de la titulización de hipotecas…", Cuenya, 2000. Afortunadamente, estas últimas medidas no pasaron de ser iniciativas aisladas tomadas por algunos de los organismos provinciales de vivienda.

Vivienda colectiva en el Barrio San Gerónimo, realizado con un aporte del BHN garantizado por la titulización de hipotecas
2.4.- El sistema post 2001: es innegable que la salida de la convertibilidad financiera marcó un antes y un después en la sociedad argentina. El sistema estatal de vivienda no fue ajeno a esto y los doce meses posteriores al estallido de diciembre del 2001 pueden ser recordados en casi todas las provincias como el año de la paralización de las obras en marcha y la cancelación de obras a contratar. Fue necesaria una fuerte decisión política que asumiera esa realidad y decidiera hacer una fuerte apuesta en el sector con dos objetivos bien claros: atacar el déficit habitacional y generar una demanda de mano de obra que paliara (aunque sea parcialmente) los altos índices de desempleo imperantes. Así es que aparecen los programas "extracupo" (los programas extracupo tienen una financiación aparte de los recursos coparticipables habituales de los IPV con la particularidad de tener una asignación específica para cada obra y un fuerte contralor por parte de la Nación en lo referente a la ejecución de las mismas). Reactivación, Solidaridad, Federal Plurianual I y II, Mejor Vivir y de Provisión de Infraestructura son algunos de los programas que dieron nuevo impulso al sistema, pero el fuerte contralor impuesto por la Nación en la ejecución de los mismos se configuró en una suerte de "recentralización" del sistema, cambiando la mecánica de funcionamiento imperante desde la transferencia de recursos y funciones desde el año 1992. Creemos que es necesario subrayar como aspectos relevantes de esta nueva etapa el tremendo impulso que recibió la construcción de VIS -en perfecta concordancia con la reanudación de la obra pública en general- y la transferencia de gran parte del manejo de los planes habitacionales a favor de la Nación. Todos los programas "extracupo" bajaron a los IPV con rigurosos parámetros de aplicación, quedando en poder de las provincias la definición de la localización de las obras, la adjudicación de las mismas y el control del proceso de construcción.
2.5.- Una conclusión parcial: en este punto se hace necesario cruzar lo que hemos descrito hasta aquí con la dimensión del suelo que nos convoca. Si coincidimos que las características relevantes de la política habitacional de la década de 1990 -teniendo como marco los procesos que hemos comentado- han sido la disminución progresiva del Fondo Nacional de la Vivienda y, por ende, de las remesas que recibieron las provincias; esto se tradujo en la disminución del poder de intervención de los IPV, que optaron por construir conjuntos de VIS de menor tamaño, ejecutar programas curativos de mejoramiento de villas y asentamientos -casi siempre "enlatados" de la mano de créditos internacionales- y poner en funcionamiento programas de créditos individuales (que se implementaron en la marco de la Ley 24.464/95) a fin de mantener en marcha el sistema, y en línea con los concepto de facilitación y asociación a los que ya hemos hecho referencia.
Tanto la escala como la modalidad de las políticas habitacionales implementadas en la última década del siglo pasado han hecho que la problemática del suelo urbano no se haya instalado como un problema central en la agenda del sistema.
Lo que sucede con posterioridad a la devaluación del año 2001 es bien diferente, se puede citar como característica relevante la fuerte decisión política de reposicionar al sistema como proveedor universal de soluciones habitacionales. Este fortalecimiento se logró implementando Programas Federales, que se adjudicaron a las provincias sin afectar las disminuidas coparticipaciones del FONAVI de cada jurisdicción. Algunas de las consecuencias de todo esto fueron el aumento de las inversiones en materia habitacional, el incremento de escala de los conjuntos de VIS, la "recentralización" del sistema -y destacamos como relevante la sujeción de los tiempos de ejecución de los programas a lo estipulado por la Nación para cada caso-. Todo esto se tradujo en una explosiva demanda de suelo urbano acotada en el tiempo, lo que ocasionó que en la actualidad el problema del suelo se instale como central en la agenda del sistema.

Vivienda del Barrio Ponce, recientemente entregada; pertenece al Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas
3- Hacia una agenda que contemple la cuestión del suelo
El mercado inmobiliario, cuando no está regulado, suele reaccionar con fuertes alzas ante demandas de importancia acotadas en el tiempo, esto es lo que ha sucedido en muchas ciudades de nuestro país cuando el Estado o las empresas constructoras salieron a buscar macizos de tierra en áreas periféricas para localizar conjuntos de vivienda.
¿Cómo se debería parar el Estado ante este problema, y cuales son las acciones que se pueden implementar para poder incidir -aunque sea parcialmente- en el mercado de suelos superando el rol de mero espectador?
3.1.- Los resultados de los talleres de Desarrollo Urbano: para tratar de responder estas cuestiones utilizaremos -en una primera instancia- lo producido en el marco de los talleres de Desarrollo Urbano al que hicimos referencia en la Introducción. A continuación se apuntan las cuestiones relacionadas con el suelo urbano consideradas como más relevantes por los asistentes a esos talleres:
Cuestiones de información: muchos de los IPV no cuentan con un relevamiento de las tierras fiscales (municipales, provinciales y nacionales) aptas para ser utilizadas en la construcción de VIS y equipamiento comunitario, así como tampoco de un mapa de precios actualizado para negociar la compra de tierras a privados.
Cuestiones de financiamiento: la coparticipación de los IPV es utilizada para obras complementarias, gastos de funcionamiento y completamiento de los fondos extracupo; no existe una línea de financiamiento para compra de tierras.
Cuestiones de gestión: los trámites para la cesión de tierras fiscales nacionales son engorrosos, debería buscarse la forma de agilizar el procedimiento.
Cuestiones de relación con entes de servicios: los contratos leoninos de concesión de algunas empresas privatizadas son parte de la "mochila" de los ´90. Los altos costos de urbanización de los conjuntos son solo una de las caras del problema.
Cuestiones de relación con gobiernos locales: la falta de financiamiento y debilidad de los cuadros técnicos de los municipios obliga a los IPV a trabajar en ausencia de reglamentaciones específicas o suplementando la acción municipal.
Cuestiones de relación con otros organismos estatales: se referencia especialmente el equipamiento de Salud, Educación y Seguridad. Se apuntó como deseable que los conjuntos contemplen la ejecución de este equipamiento comunitario desde el inicio de la programación para no trabajar sobre la emergencia, con el barrio ya habitado.
Cuestiones de temporalidad: sería deseable que la implementación de los programas en los distritos no estén excesivamente ligados a la agenda de la Nación, para asegurar la continuidad de las acciones en el territorio.
3.2.- Una agenda, ¿posible?: toda cuestión compleja -y la problemática del suelo urbano lo es- no acepta soluciones fáciles y se debe plantear un enfoque en varios aspectos. El Seminario "Manejo de Suelo Urbano para la Vivienda Social en la Argentina" fue una oportunidad de intercambio de experiencias y trabajó sobre la sensibilización generada por la experiencia de Talleres Regionales de Desarrollo Urbano y el Programa de Fortalecimiento de Areas de Planeamiento de los IPV, implementados ambos por la SSDUV a través de la Dirección Nacional de Desarrollo Urbano. Esto es una señal de que se está conformado una masa crítica de discusión sobre el tema.
En lo referente a lo normativo jurídico es notoria la carencia de una Ley Nacional de Suelo, pero existe un rango de acción posible en la legislación existente y en la capacidad de gestión de las áreas político técnicas de los IPV.
De las falencias detectadas es posible trabajar sobre todo en lo que se refiere a la falta de información. Es posible implementar acciones concretas en lo referente al relevamiento de las tierras fiscales, del mapa de precios y de las herramientas jurídicas y de gestión. Por esto se considera indispensable continuar e incrementar el Programa de Fortalecimiento de Areas de Planeamiento y Desarrollo Urbano de los IPV.
Es posible avanzar en la articulación con otros organismos apoyando la acción municipal y de las áreas de infraestructura de los ministerios de Salud, Educación y de Seguridad para poder construir más ciudad y no solo conjuntos habitacionales.
Se debe seguir atacando la cuestión del hábitat desde varios frentes: mejoramiento de barrios deficitarios, acciones curativas en villas y asentamientos, ampliación del área urbana y densificación de áreas a través de micro-intervenciones, en este sentido se considera conveniente promover más activamente la política de préstamos individuales a individuos y/o consorcios para acciones de completamiento y/o densificación de tejido urbano.
En ausencia de un marco normativo que regule la captación de plusvalías por parte del privado se pueden utilizar los instrumentos existentes o incorporar cláusulas en los pliegos de licitación para minimizar la captación de plusvalías.
La cuestión de la revisión de los términos de concesión de las empresas privatizadas es un objetivo de largo aliento, pero deberían revisarse los mismos para propender a una distribución más equitativa de cargas y beneficios generados por el proceso de urbanización.
Una iniciativa concreta sería la implementación de un programa de compra o adquisición de tierra en macizo por parte de los IPV, con financiación de la Nación, articulando este programa con el de la provisión de infraestructura y equipamiento. Esto permitiría a los IPV disponer de tierra urbanizada apta para "bajar" programas diversos y no depender de las ofertas de las contratistas; además, esto daría la posibilidad de programar con tiempo tanto los aspectos físicos de las sucesivas intervenciones en el terreno como los sociales y económicos y se considera que -con un manejo adecuado- la inversión necesaria para la compra de tierra se compensarían con las economías en materia de provisión de infraestructura y por la cesión de plusvalías generados por el Estado a favor de privados.
Creemos que esta agenda que ponemos sobre la mesa puede pecar de preliminar, parcial o incompleta… pero si de algo estamos seguros es de que es posible implementarla en plazos razonables; están dadas todas las condiciones.
JLB
El autor es Arquitecto, Gerente de Planeamiento y Proyecto del Instituto de Vivienda de Corrientes, República Argentina, ex alumno y becario del Lincoln Institute of Land Policy.
Sobre políticas de vivienda en la Argentina, ver también en café de las ciudades:
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Por la reforma urbana en Argentina I Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
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Sobre políticas de suelo en América Latina, ver también en café de las ciudades:
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El impuesto predial como instrumento de urbanización I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica, en una entrevista con Martim Smolka.
Número 20 I Economía de las ciudades
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